حکومت فدرالی از جمله حکومت مرکب می باشد. که حکومت مرکب از مراکز و نهاد هاي متعدد حکمروایی تشکیل یافته و نحوه ارتباط و صلاحیت هاي آنها در قانون تعیین میشود. این تعدد به گونه ای است که میتوان هر یک از اعضا را، دولت مستقل نام نهاد. حکومت مرکب در واقع دولت هاي کوچکی است که با هم دولت بزرگتري را ساخته اند. تمایل به مقاومت در مقابل خطرها و دشمنان مشترك، تمایل به رشد اقتصادي و تمایل به وحدت و همبستگی با حفظ کثرت و چندگانگی از عوامل اصلی مؤثر در تشکیل حکومت هاي مرکب بوده است.
حکومت مرکب، در طول تاریخ، چهره ها و حالات مختلفی داشته که برخی از آنها امروزه دیگر وجود خارجی ندارد؛ اما برخی دیگر با قوت و گستردگی وجود دارد. مجموع این چهره ها را میتوان به سه حالت طبقه بندي کرد: اتحاد دولتها، کنفدراسیون و فدرالیسم. برخی از اتحاد دولت ها به نام «دولت هاي متصل» و از کنفدرالی به نام «دولت هاي متفق» و از فدرالیسم به نام «دولتهاي متحد» تعبیر کرده است.
تعریف حکومت فدرالی:
حکومت فدرالی اتحاد چند دولت مستقل است که از اتحاد آنها شخصیت بین المللی جدیدي بدون اینکه حکومت هاي عضو صلاحیت هاي اساسی خود را از دست بدهند، ظهور می یابد. به عبارت دیگر حکومت فدرالی عبارت است از: «اتحاد چند دولت مستقل از طریق یک قانون اساسی با حفظ استقلال نسبی داخلی و داراي شخصیت بین المللی واحد و با سپردن اختیارات وسیع به حکومت مرکزي فدرال.»
فدرالیسم شکلی از حکومت است که نهادهاي اساسی دوگانه دارد؛ به نام حکومت فدرال و حکومت هاي محلی و صلاحیت ها مطابق به قانون بین آنها تقسیم میشود. پیوند دهنده اي قانونی اعضاي فدرال، قانون اساسی است که توسط نمایندگان منتخب مردم در «مجلس مؤسسان» به تصویب میرسد. یکی از فرق هاي اساسی فدرالیسم و کنفدراسیون نیز در همین نقطه است. چون در کنفدراسیون تنها حکومت ها بر اساس یک پیمان با هم متحد میشوند؛ اما در فدرالیسم اراده اي ملت ها است که از طریق تصویب قانون اساسی، چند دولت را در یک دولت متحد میگرداند.
فدرالیسم را میتوان مجموعه اي از طرز تفکر ها، ارزش ها و جهان بینی هایی دانست که بیان کننده اي فلسفه اي بر اساس حفظ گوناگونی، در عین وحدت و یگانگی است. فدرالیسم نوعی آشتی و آمیزش میان گوناگونی و یگانگی در ساختاري است که بر پایهي ارزیابی و تعدیل استوار است. در چنین ساختاري، قدرت نسبی است و به وسیله اي قواي دیگر محدود میشود.
نظام فدرالی به سیستم ایالات متحدهي امریکا برمیگردد که براي اولینبار در سال 1787م. ایجاد شد و سپس سویس در سال 1848م. و بعد نیز آلمان در سال 1871م. از آن تبعیت کردند و پس از آنها در مناطق مختلفی از جهان گسترش یافت و امروز 20 کشور فدرال بر 82/51که 2 درصد خاك دنیا حکومت میکنند و نمایندهي 58/39 درصد مردم دنیا هستند.از قبیل کشور هاي: هند، برما، اتریش، سویس، اتحاد شوروي سابق، یوگسلاویاي سابق، چکسلواکیاي سابق، آلمان، آمریکا، کانادا، مکزیک، برازیل، کلمبیا، آرجنتاین، کامرون، اوگاندا، نیجریا، تانزانیا، پاکستان، استرالیا و سودان.
عوامل مؤثر در پیدایش فدرالیسم
عوامل زیر موجب روآوردن دولتها به فدرالیسم شده است:
- 1. احساس تجانس و همگرایی فرهنگی و اجتماعی، بدون ادغام و انضمام کامل به یکدیگر؛ بنابراین اگر دولت ها از نظر شرایط اجتماعی و سطح فرهنگی و اقتصادي زیاد با هم تفاوت داشته باشند، اتحاد فدرالی بین آنها امکان پذیر نیست.
- وسعت ساحهي جغرافیایی و همسایگی و مجاورت جغرافیایی: البته مجاورت شرط اصلی حقوقی نیست، ولی موفقیت تجربهي فدرالی از نگاه رشد روابط بازرگانی، اجتماعی و فرهنگی بستگی به مجاورت دارد و وسعت ساحه هم بدون شک تأثیر جدي دارد.
- 3. احساس خطر مشترك: همین احساس در تشکیل نظام فدرالی آمریکا در سال 1787م. نقش اصلی را بازي کرد.
- 4. تشابه نظامهاي سیاسی: به عنوان مثال بین دو نظام پادشاهی و جمهوري، اتحاد فدرالی امکان ندارد.
- فراهم بودن منابع مالی کافی: چون در دولت فدرالی، نهادها بسیار زیاد است و تعدد آنها به طور طبیعی نیاز به منافع کافی دارد.
ویژگیهاي حکومت فدرالی
سه خصوصیت زیر، حکومت فدرالی را از سایر حکومت ها متمایز می گرداند:
1ـ وحدت در عرصه اي بین المللی: حقوق بین المللی تنها دولت فدرال را به رسمیت میشناسد و دولت فدرال است که در عرصهي بین المللی از شخصیت حقوقی برخوردار است. البته در بعضی موارد این قاعده استثناهایی داشته است، مثل اینکه اوکراین و روسیه اي سفید در زمان اتحاد جماهیر شوروي سابق در کنار کرسی شوروي، در ملل متحد کرسیهاي خود را داشتند.
2. تعدد در عرصهي داخلی: هر دولت عضو در ساحهي داخلی، قانون اساسی و نهادهاي اجرایی و قضایی و قانونگذاري مخصوص به خود را دارد و این تنوع در روابط حقوقی آنها مشکلاتی را هم به بار میآورد؛ ولی در عین حال نشانهي استقلال آنها است. البته این تعدد در تابعیت واحد همه شهروندان تأثیر ندارد یعنی همگی، از نظر ملی اتباع دولت فدرال شناخته میشوند نه اتباع دولتهاي عضو.
3. انعطاف در روابط بین اعضاي فدرال: روابط بین آنها باید از یکنوع توازن و تعادل برخوردار باشد تا بتواند وحدت آنها را در عین تعدد حفظ کند وگرنه باعث تجزیه ها و جنگ هاي داخلی خواهد شد.
قانون اساسی فدرال در این مورد نقش اصلی را بر عهده دارد. زیرا از یکسو تمام صلاحیت هاي حکومت فدرال و حکومتهاي عضو در قانون اساسی مشخص میشود و از طرف دیگر قانون اساسی هیچ کشور عضو، نمیتواند برخلاف قانون اساسی فدرال تصویب شود؛ و اگر احیاناً منازعه اي اتفاق بیفتد، بر عهدهي قوهي قضاییه است که در مطابقت با قانون اساسی فدرال تصمیم بگیرد و به اختلاف پایان دهد.
اصل دیگري که این روابط را متوازن نگه میدارد، اصل مشارکت عادلانه و مساوي اعضاي فدرال است. یعنی هیچ عضوي در هر سطح و سویه اي که باشد (از نظر جغرافیایی یا تعداد جمعیت و یا…) بر دیگري ترجیح ندارد و همه در تصمیم گيري ها مساوي هستند.
نهادهاي حکومت فدرال
حکومت فدرال مثل هر حکومت دیگري داراي سه قوه است؛ اما ساختار و صلاحیتهاي
آنها متفاوت است که بهطور خلاصه یادآور میشویم:
اولـ پارلمان فدرال: پارلمانهاي فدرال معمولاً از دو مجلس تشکیل میشود: یکی مجلس نمایندگان مردم است که بر اساس اصل وحدت و به تناسب نفوس دولتهاي عضو
انتخاب میشوند. یعنی در تعداد آنها، دولتهاي عضو از حق مساوي برخوردار نیستند، بلکه تعداد نفوس آنها ملاك است. دیگري مجلسی است که به طور خاص از دولت هاي عضو نمایندگی میکند. به طور مثال مجلس سناي آمریکا از یکصد سناتور تشکیل شده که در واقع از هر ایالت بهطور مساوي، دو سناتور در آن عضویت دارند. این اشخاص گاهی با انتخابات مستقیم از طرف مردم هر ایالت و گاهی توسط پارلمان هاي محلی انتخاب میشوند. در آلمان فدرال، خود حکومت هاي محلی نمایندگان ایالت را برمیگزینند. در آمریکا مجلس سنا نسبت به مجلس نمایندگان از صلاحیت هاي بیشتري برخوردار است. به عنوان مثال تصدیق معاهدات بین المللی و موافقت با تعیین مأمورین عالی رتبه اي دولت، به خصوص وزرا، از صلاحیت هاي سنا است. مدت دورهي کار سنا نیز شش سال اما دورهي کار مجلس نمایندگان تنها دو سال است. البته در آلمان فدرال برعکس است؛ صلاحیت هاي مجلس نمایندگان مردم (بندستاگ) بیشتر از صلاحیت هاي مجلس نمایندگان دولتهاي عضو (بندسرات) است و تعداد اعضاي مجلس دوم، یعنی بندسرات نیز مساوي نیست، بلکه از ده ایالت عضو فدرال به تناسب جمعیت آنها انتخاب میشوند، سه نماینده از دولت هایی که جمعیت آنها از دو میلیون بیشتر نیست و چهار نماینده از دولت هایی که بین دو تا شش میلیون جمعیت دارند و پنج نماینده براي دولتهاي عضوي که بیشتر از شش میلیون جمعیت دارند.
دومـ قوه اجراییه فدرال: قوه اجرائیه اي فدرال، نظام خاصی ندارد. در آمریکا در رأس قوهي اجراییه رئیس جمهور قرار دارد. چون نظام ریاستی است و در سیستم ریاستی، رئیس جمهور به طور مستقیم از طرف مردم انتخاب میشود که هم دولت و هم قوهي اجراییه را تمثیل میکند؛ اما در برخی دیگر از کشورهاي فدرالی مثل آلمان، کانادا و استرالیا که سیستم پارلمانی دارند، در رأس قوهي اجراییه، صدراعظم قرار دارد که در مقابل پارلمان مسؤول است؛ اما در سوییس قوهي اجراییه به صورت شورایی اداره میشود. این شورا هفت عضو دارد که همگی توسط پارلمان دو مجلسی سویس براي چهار سال انتخاب میشوند و یک نفر از آنان براي یکسال به عنوان رییس شورا برگزیده میشود. هر یک از اعضاي این شورا مسؤولیت یک یا چند وزارتخانه را نیز بر عهده دارند.
سومـ قوه قضائیه اي فدرال: قوه قضائیه اي فدرال صلاحیت وسیعی دارد که در رأس آن کنترل و نظارت بر توزیع صلاحیتها بین دولت فدرال و دولتهاي عضو و عدم تخطی آنان از محدوده اي صلاحیت تعیین شده است. همچنین دیوان عالی قضا این وظیفه را برعهده دارد که قوانین دولت فدرال را کنترل کند تا از صلاحیت خود تجاوز نکرده و حقوق دولت هاي عضو را نقض نکند. همچنین قوانین دولتهاي عضو را نیز کنترل کند تا قانون اساسی فدرال را نقض نکنند. تمام اختلافات بین دولتهاي عضو نیز از طریق قوه اي قضائیه فدرال حل میشود. چون دولتهاي عضو، شخصیت بین المللی ندارند تا از راه هاي دیپلوماتیک به حل و فصل منازعات آنها پرداخته شود. پس باید از طریق حقوق داخلی حل شود.
میزان صلاحیتهاي حکومت فدرال
اولـ صلاحیت هاي بین المللی: برپا شدن دولت فدرال، در وهلهي نخست، به این معنی است که حکومتهاي عضو، تمام صلاحیتهاي بینالمللی را به حکومت مرکزي فدرال واگذار میکنند. حکومتهاي عضو، شخصیت حقوقی بینالمللی ندارند و با هیچ کشوري به طور مستقل رابطهي دیپلوماتیک برقرار کرده نمیتوانند. بنابراین تمام امور مربوط به دیپلوماسی و معاهدات و دفاع از استقلال و تمامیت ارضی بر عهدهي حکومت فدرال است.
دومـ صلاحیتهاي داخلی: تصمیمهاي اصلی مربوط به امور پولی، مالی و گمرکی نیز مربوط به حکومت فدرال است. گاهی در مورد تنظیم آزاديهاي عمومی افراد، پالیسیها و برنامه هاي ملی اقتصادي و وضع مالیات، صلاحیت بیشتر به حکومت فدرال داده میشود تا بتواند در سراسر کشور مصالح عمومی دولت فدرال و رشد متوازن را تأمین کند. در غیر این موارد، دولتهاي عضو در داخل قلمرو خود از استقلال و صلاحیت کامل، در چارچوب قانون، برخوردار هستند.
برخی از صاحب نظران فدرالیسم را از جهت میزان تخصیص اختیارات بین حکومت هاي مرکزي و ایالتی در قالب چهار مدل تقسیم کردهاند:فدرالیسم کشورمدار: در این مدل حکومت مرکزي به عنوان منبع غالب مطرح است که چشمانداز ملی بر خط مشی عمومی دارد و بر یکپارچگی قوانین تجارتی، حراست ملی از حقوق و موقعیت افراد تأکید دارد.
فدرالیسم ایالتمدار: این مدل غلبه ایالت را در سیستم سیاسی مطلوب میداند و استدلال میکند که به علت نزدیکتر بودن ایالتها به مردم، آنها قادرند تا خود را با مسایل و مشکلات شهروندان که ممکن است در قسمتهاي مختلف کشور، متنوع باشد، تطبیق دهند.
فدرالیسم دوگانه: سیستمی است که هر سطح حکومت (ملی و ایالتی) قدرت برتر در حوزه هاي مسؤولیت خود است. بر طبق این مدل هیچ سطحی غالب نیست و نباید در امور دیگري مداخله کند. به عنوان نمونه ممکن است اقتدار انحصاري در زمینه هایی همچون آموزش، قانون کار و… به ایالات واگذار شود، در حالیکه امور خارجه منحصراً در انحصار حکومت ملی قرار گیرد.
مدل هاي اتکاي متقابل: این مدل مبتنی بر تقسیم قدرت و مسؤولیت بین مشارکت کنندگان متعدد در جهت اهداف مشترك است. این مدل ها در پی همبسته کردن منابع حکومت ملی با نمایندگی ایالات هستند و قابلیت هاي مدیریتی، به عنوان وسیلهاي براي تطبیق و اجراي خط مشی هاي عمومی، در سطح حکومت زیر مجموعه است. در طول قرن بیستم ایالات متحده امریکا از سیستم وابسته تر به فدرالیسم دوگانه حرکت کرده و خود را براي ایجاد سیستم اتکاي متقابل آماده کرده است.
روش هاي تقسیم صلاحیتها بین حکومت فدرال و حکومت هاي محلییکی از مهم ترین و دقیق ترین مسایل مربوط به دولت فدرال، تقسیم صلاحیتها بین حکومت مرکزي و حکومتهاي محلی است. معمولاً این صلاحیتها در قانون اساسی مشخص میشود؛ اما مهم این است که در قانون اساسی نیز با چه روشی باید صلاحیت ها را تقسیم کرد؟ تا کنون سه روش تجربه شده است:
1ـ تمام اختیارات و صلاحیت هاي حکومت فدرال و حکومتهاي محلی در متن قانون اساسی به طور جداگانه و با ذکر موارد تهیه و تعیین شود.
در قانون اساسی سویس در سال 1802م. و در قانون اساسی هند در سال 1935م. از همین روش استفاده شده بود؛ اما اجراي این روش مشکل است. زیرا پیشبینی همهي اختیارات ممکن نیست و در این صورت مواردي که پیشبینی نشده است صلاحیت کدام یک خواهدبود؟ و از طرف دیگر اوضاع اجتماعی در تغییر و تحول است و در این صورت باید در صلاحیتها نیز تغییر ایجاد شود. اخیراً کشورهاي فدرالی، به دلیل وجود این مشکلات، روش دوم یا سوم را برگزیدهاند.
2ـ همه صلاحیتها و اختیارات در دست حکومت هاي محلی باشد، مگر آن مواردي که قانون اساسی آنها را از صلاحیت حکومت فدرال دانسته و تصریح کرده باشد. مطابق این روش هر موردي که در قانون اساسی جزو اختیارات حکومت فدرال نباشد، از صلاحیت هاي حکومتهاي محلی خواهد بود. در قانون اساسی امریکا، مطابق اصلاحیه دهم در سال 1791م.، قانون اساسی سویس در سال 1874م. ماده سوم، اتحاد شوروي سابق مطابق قانون اساسی 1936م. و یوگسلاویاي سابق طبق قانون اساسی 1963م. از همین روش دوم پیروي شده است.
در قانون اساسی امریکا موارد زیر از اختیارات حکومت مرکزي است: بستن پیمان ها، سیاست خارجی، وضع مقررات تجارت بینالمللی و بین ایالتی، ورشکستگی، خدمات پستی، پول، اوزان و مقادیر، ثبت اختراعات و علایم، جرایم علیه کشور و در آخر ارتش و دفاع. اما ایالات آن اختیاراتی را دارند که قانون آن را صریحاً به حکومت فدرال واگذار نکرده باشد.
مانند مقررات مربوط به استخدام کارمندان، مقررات جزایی، اداري، حقوق خصوصی، آموزش، صحت، محیط زیست و….
3ـ روش سوم عکس روش دوم است. یعنی همهي صلاحیت ها و اختیارات در دست حکومت فدرال است، مگر آن مواردي که قانون اساسی آنها را به حکومتهاي محلی یا ایالات واگذار کرده است. مطابق این روش قانون اساسی باید اختیارات حکومتهاي محلی را فهرست کند و موارد خارج از این فهرست از اختیارات حکومت فدرال خواهد بود. قانون اساسی کانادا همین روش را اتخاذ کرده است. در قانون اساسی سال 1950م. هندوستان نیز از همین روش تبعیت شده است. در هندوستان سه فهرست از اختیارات تهیه شده: اولی مربوط به اختیارات حکومت فدرال و دومی مربوط به حکومت هاي ایالتی و سومی مربوط به اختیارات مشترك هر دو است. مواردي که در فهرست دوم و سوم ذکر نشده از صلاحیت هاي حکومت فدرال است.
نوت: مطلب فوق با توجه به کتاب های حقوقی از قبیل: حقوق اساسی افغانستان نوشته، سرور دانش، جزوه حقوق اساسی، نوشته استاد محمد جواد اصغری و همچنان کتاب آشنایی با حقوق اساسی افغانستان، نوشته محمد اکبر عالمی تهیه شده است.
